中國城鎮供水協會秘書長 劉志琪

2005年10月30日，北京

城鎮供水日常安全保障與應急體系建設

　　前言：在2003年“非典”爆發期間，為提高行業應對突發事件的意識，加強城市供水安全保障與應急體系建設，中國水協經研究向建設部提出了相關建議，得到了部里科技司的大力支持，并將此項建議內容列為由部長基金支持的專項課題：“城鎮供水安全保障及應急體系研究”。課題由中國水協承擔，并組織上海市給水管理處；中國水協科技委、企管委；北京和天津自來水集團等單位進行了相關的研究工作。中國水協負責總報告，上海市給水管理處、水協科技委、企管委及北京、天津自來水集團等單位，分別負責政府主管部門和供水企業內部的安全保障與應急體系研究和應急技術措施等分報告的編寫工作。
　　
　　中國水協在研究和起草總報告的過程中，在各分報告的基礎上，又收集了大量國內外相關資料，并根據現階段中國的國情和行業實際，提出了一個初步的城鎮供水安全保障與應急體系的框架模型，供各級政府主管部門及供水企業在制定相關法規、政策、制度和應急預案時作為參考，同時提供一些主要的應急技術措施作為這一框架模型的技術支撐。此外，本課題還根據當前需要和未來發展趨勢提出了一些建議。
　　
　　為了便于宣傳和使廣大供水界的同行了解報告的相關內容，我在總報告基礎上進行了提煉、整理和加工、修改，形成了現在的這份報告，供各方面學習參考。同時也向參與此項工作的上海市給水管理處、中國水協科技委、水協企管委、北京、天津自來水集團公司等單位的有關同志表示衷心感謝！
　　
　　
　　水是人類社會生存和發展的必要條件，是其他任何物質都無法替代的寶貴資源，可以說，沒有水就沒有人類社會的今天，沒有水的安全，就沒有人的健康、社會的穩定和經濟的可持續發展。隨著二十一世紀的到來和經濟全球化進程的加快以及環境污染的加劇，水已經成為國際社會關注的焦點問題之一，水安全問題也受到了世界各國的普遍關注，我國政府也高度重視水的安全，特別是城市供水的安全保障問題。
　　
　　進入二十一世紀，全球范圍內接連出現各種突發性事件，如2001年的美國“9 •11”恐怖襲擊事件，英國的 “瘋牛病”，以及2003年上半年我國的“非典”爆發等，都超越了傳統安全的概念，因而屬于非傳統安全問題。在城鎮供水領域，保障供水傳統上主要是通過建設供水設施、滿足需求和改善供水水質以及提高供水水平為主，現有的政府管理體制和企業的經營機制，要應對非傳統安全問題還存在許多的缺陷和薄弱環節。如去年發生的河南汝陽投毒案；南京及杭州因電力線路故障而導致大面積停水事件等，都充分說明了問題的嚴重性。因此，針對非傳統安全問題，建立和健全城鎮供水的日常安全保障機制和發生緊急情況時迅速有效的應對機制，建設一整套與城市化快速發展相匹配，與經濟社會可持續發展相協調，與人民生活水平不斷提高相適應的城鎮供水安全保障與應急體系，以確保任何情況下城市的供水安全，是需要我們認真對待和研究解決的新課題。
　　
　　一、我國城鎮供水日常安全保障與應急體系現狀及存在問題
　　
　　（一）日常安全保障體系現狀
　　
　　現有的城鎮供水日常安全保障與防范工作主要是以城鎮供水企業為主，政府部門重點對供水水質實施監督，行業水質檢監測和政府的監管體系正在逐步建立和完善過程中。
　　
　　1、城鎮供水日常安全保障的法律、法規依據
　　
　　目前涉及城鎮供水日常安全保障的法律、法規、規章及相關的規范性文件主要有：《水法》、《水污染防治法》、《城市供水條例》、《飲用水水源保護區污染防治管理規定》、《取水許可制度實施辦法》、《城市供水水質管理規定》、《生活飲用水衛生監督管理辦法》、《國務院關于加強城市供水節水和水污染防治工作的通知》等，主要是針對水源和供水水質方面的規定。
　　
　　2、政府部門對日常供水安全的監督管理
　　
　　與目前的法律、法規體系相對應，各級政府的相關部門對日常供水安全的監督管理主要也是針對供水水質方面的。主要有衛生防疫部門的衛生監督和各級建設（水務）主管部門的水質監督和水質抽查。
　　
　　3、建立水質監測體系
　　
　　建設部第67號令《城市供水水質管理規定》（1999年2月3日發布，２００４年７月２３日修正），提出了城鎮供水水質管理實行企業自檢、行業檢測和行政監督相結合的制度。同時提出了建立“兩級網，三級站”的城市供水水質監測體系。
　　
　　4、城鎮供水企業是日常安全保障的主體
　　
　　到目前為止，城鎮供水企業作為以國有資產為主體的城市公用企業，承擔了保障日常供水安全的主要責任。

　　（二）現有城鎮供水日常安全保障體系存在的問題
　　
　　1、法律法規不健全
　　
　　目前城鎮供水的安全保障缺乏專門的法律、法規，沒有完全形成在政府部門領導下，各有關部門和全社會各方力量共同參與的防范體系，往往是出了問題才引起政府重視，采取臨時性的動員來解決問題。
　　
　　2、政府監管體系不完善
　　
　　目前我國正處于經濟轉型期，能夠適應市場經濟發展的、完整的政府監管體系和監管制度還沒有真正形成，包括監管的法律法規、監管體系、監管內容、監管手段、監管制度和監管程序等還處在研究和探討階段。
　　
　　3、水質監測體系不完善
　　
　　行業檢測與企業的自身檢測劃分不清。同時行業檢測和政府的行政監督作用也未能充分、有效地發揮。水質檢測還只是針對出廠水和管網水，對用戶終端水還未做到有效的檢測，不能完全保證每個用戶都能用上合格的水。
　　
　　4、現有的供水系統規劃、設計標準方面還存在安全缺陷
　　
　　由于歷史的和經濟的原因，目前的城鎮供水系統規劃、設計的標準規范及相關的規定中，對于新凸顯出來的非傳統安全問題考慮不足，使現有的城鎮供水系統安全保障難度加大。
　　
　　5、日常安全保障體系建設的發展不平衡
　　
　　由于地區間經濟發展水平不一，各地對供水安全保障的重視程度不同等原因，造成各地供水日常安全保障體系建設的發展不平衡。相對而言，各主要大城市的供水日常安全保障工作做得比較好，中小城市要相對差一些。
　　
　　（三）城鎮供水應急體系現狀
　　
　　目前，按照常備不懈，統一指揮，分區負責的原則，各地已初步建立了以供水企業為主體的城鎮供水應急體系，包括成立應急指揮機構，制訂應急預案和建立技術、物資和人員保障系統。應急機構、實施程序和措施已經在一些危機事件的處理中發揮了重要作用，如杭州停水事件的及時解決等。
　　
　　（四）現有城鎮供水應急體系存在的問題
　　
　　1、應對突發性事件的法律法規體系不完備，有些地方的政府部門在缺乏相應法律依據的情況下，對供水應急指揮體系建設重視不夠，政府各部門間缺乏有效的組織應對和協調配合機制，發生突發事件時缺乏法定的信息公開要求。
　　
　　2、供水應急體系主要以供水企業為主體，沒有納入城市公共安全防范體系的總體規劃中，物質和資金的保障程度不夠。
　　
　　3、對整個供水系統存在的安全隱患和薄弱環節評估不夠細致和全面，許多地方還從來沒有進行過這方面的評估。
　　
　　4、有些城市的應急預案制定流于形式，具體落實上做得不夠。
　　
　　5、公眾的安全防范意識不足。
　　
　　二、城鎮供水日常安全保障與應急體系建設的目標與原則
　　
　　（一）日常安全保障與應急體系建設目標
　　
　　1、建立法規體系完備、各級政府依法監管、供水企業嚴格管理、積極防范、各部門職責明確、協調配合、社會公眾主動參與的，與經濟社會發展水平相適應的城鎮供水日常安全保障體系。
　　
　　2、在上述日常安全保障體系基礎上，在統籌規劃的城市公共安全保障與應急體系框架內，建立覆蓋面廣、信息暢通、監測靈敏、反應迅速、指揮有效、處置有序、措施得當、保障有力、分級管理與分區負責相結合的城鎮供水應急體系。
　　
　　（二）日常安全保障與應急體系建設原則
　　
　　１、法規完善、責任明確。應制定和完善相關法律法規，明確各級政府、政府各部門、供水企業、檢測機構、用戶、媒體、公民等各自對保障供水安全所擔負的法定職責，依法確定各方職權和所承擔的義務，依法實施監管，以便更有效地保障日常安全和處置突發事件與緊急情況。
　　
　　２、統籌規劃、協調配合。應以城市為主體統籌規劃日常安全保障與應急體系。城鎮供水安全保障體系應納入城市公共安全保障體系進行統一規劃建設，在城市統一的安全保障體系中，各部門應在明確職責的基礎上加強協調、信息共享、密切配合。
　　
　　３、分級管理、分區負責。應建立各級政府分級負責，以城市政府為主的供水日常安全保障與應急體系。各級地方政府對本行政區域內的供水安全負責，上級政府和機構依法實施監督與檢查，并注意城市與地區間的協調。同時，應根據突發事件的影響人口、危害程度進行分級，確定不同級別的情況報告、應急響應、預案啟動程序等。
　　
　　４、防范為主，平戰結合。要以日常安全防范為主，同時把日常安全防范與應急預案的賓建立和應急事件的處理措施相結合。
　　
　　三、城鎮供水日常安全保障與應急體系的結構與內容
　　
　　（一）縱向結構與內容
　　
　　城鎮供水日常安全保障與應急體系的縱向結構與內容主要應當包括自上而下的日常監管與應急指揮體系和自下而上的報告制度。
　　
　　——國務院建設行政主管部門負責全國城鎮供水安全監管與應急指揮工作。
　　
　　——各省、自治區人民政府建設行政主管部門負責本行政區域內的城鎮供水安全監管與應急指揮工作。
　　
　　——城市人民政府負責本行政區域內的城鎮供水的日常監管和應急指揮工作。
　　
　　——城市供水企業擔負本服務區域內供水設施的日常安全運營和供水保障工作，發生緊急事件時，在城市應急指揮機構的領導下，落實應急預案中供水企業的相關職責和相應的技術措施等。
　　
　　（二）橫向結構與內容
　　
　　城鎮供水安全保障與應急體系的橫向結構與內容主要是指同級政府各有關部門和機構之間，重點是城市政府各部門、城市供水企業及各有關單位之間的責任分配和協調配合機制。要進一步明確各級政府特別是城市政府的計劃、財政、建設、水利、環保、衛生、公安、供電、通信、交通、民政、新聞等各有關部門和單位在城鎮供水日常安全保障和應急體系當中的責任和相互協調配合的要求，以便達到既可保證日常的安全供水，又能做到發生緊急情況時各就各位，各司其責。
　　
　　城鎮供水安全保障與應急體系的縱向與橫向結構框架圖（略）
　　
　　（三）網絡結構
　　
　　城鎮供水安全保障與應急體系的網絡結構主要應當包括城鎮供水系統本身的網絡和水質監測網絡。
　　
　　四、城鎮供水日常安全保障與應急體系建設要求
　　
　　（一） 日常安全保障體系建設要求
　　
　　1、政府主管部門
　　
　　１）中央政府
　　
　　國務院建設行政主管部門負責全國城鎮供水安全監管工作。具體職能應當包括：起草相關法律、法規，制定相關政策及監管制度，指導地方政府轉換職能，建立供水監管體系，完善水質監測網絡，并領導其開展工作。
　　
　　2）省級政府
　　
　　各省、自治區人民政府建設行政主管部門負責本行政區域內的城鎮供水安全監管工作。應建立省級供水安全監管機構，明確省級行政主管部門的法定監管職責和程序，強化省級主管部門對城鎮供水安全保障的監督。
　　
　　3）城市政府
　　
　　按照國家和地方有關法律、法規、規章和政策的規定，建立城鎮供水安全監督體系并具體組織實施。要明確城市供水行政主管部門的安全監督職責，組織對供水設施的安全性和薄弱環節進行評估，并根據評估結論采取相應措施等。城市建設（水務）行政主管部門的監管應當制度化、經常化，即監管內容、監管方式、監管程序應當有明確規定，監管實施頻率、結果、處理辦法應當有文字記錄，并依法公布。
　　
　　同時加強對自備水源和二次供水的監管。
　　
　　2、城鎮供水企業內部日常安全管理要求
　　
　　1）建立供水安全管理領導和監督機構；
　　
　　2）建立健全規章制度；
　　
　　3）加強設施設備的更新改造與維護與管理；
　　
　　4）加強安全防護措施；
　　
　　5）加強水質監控；
　　
　　6）加強員工隊伍建設。
　　
　　3、水質監測
　　
　　1）進一步健全國家和地方兩級城市供水水質監測網絡，并充分發揮其作用。要將政府水質監管、行業水質檢測與供水企業自身水質檢測劃分清楚。政府水質監管應在企業自檢和行業檢測的基礎上進行抽檢或進行常規性檢查。
　　
　　２）企業的水質檢測是企業自身產品質量管理的一部分，企業應如實向政府主管部門報送檢測結果，并對自己出具的檢測結果承擔法律責任。
　　
　　３）水質檢測結果按有關規定經一定程序批準后，應在新聞媒體上公布。
　　
　　（二）應急體系建設要求
　　
　　1、政府部門的應急指揮體系建設要求
　　
　　1）國家和省、自治區建設行政主管部門
　　
　　——國務院建設行政主管部門負責依據國家有關法律法規制定相關政策，指導和監督全國城鎮供水應急指揮體系建設工作，也包括對局部地區發生緊急事件時的監督，并負責全國性、跨地區的城鎮供水應急指揮工作。
　　
　　——各省、自治區人民政府建設行政主管部門對本行政區域內的城鎮供水應急指揮體系建設負有指導和監督責任，也包括對所轄城鎮發生緊急事件時的監督和處置，并負責組織協調和領導本行政區域內的城鎮供水應急指揮工作。
　　
　　2）城市政府的應急體系建設要求
　　
　　城市是應急體系建設的重點和處理突發事件的重要區域，必須注重應急體系的建設與完善。
　　
　　——要建立權威高效的指揮領導機構；
　　
　　——制定切實可行的應急預案；
　　
　　——明確相關部門職責，分工落實；
　　
　　——建立統一指揮、協調配合的機制；
　　
　　——要有暢通無阻的信息渠道；
　　
　　——要建立強有力的后勤和物資保障系統。
　　
　　3、城市供水企業內部應急體系建設要求
　　
　　1）建立應急處理領導指揮機構；
　　
　　2）評估薄弱環節，制定應急預案；
　　
　　3）在政府部門支持下，加強備用水源的建設與保護；
　　
　　4）應建立重要設施設備的后備措施；
　　
　　5）加強應急需要的物資儲備；
　　
　　6）要進行信息化與數據備份；
　　
　　7）設置安全預警與防范系統；
　　
　　8）有應對突發事件的技術保障措施。
　　
　　五、相關建議
　　
　　（一）要加強立法、完善相關標準
　　
　　1、建議制定頒布《市政公用事業法》，確立包括城鎮供水在內的市政公用設施運營監管體系和制度，使政府部門的安全監管和企業的日常安全運營管理及應急事件處理等均有法可依。
　　
　　2、應盡快修訂《城市供水條例》，制定《城市供水水質督察條例》，強化水質安全保障與監督管理方面的規定。
　　
　　3、制定和完善安全管理的相關標準和規范。
　　
　　（二）要以日常防范為主，常備不懈
　　
　　日常安全保障是防止和減少突發事故的基礎性工作，也是在突發事件發生后及時處置、降低損失的保證。要組織專門機構或專家對城鎮供水系統進行全面評估，甄別出影響城鎮供水系統安全的關鍵部位和易受到攻擊的薄弱環節，作為日常安全保障工作的重點。
　　
　　（三）各級政府部門要協調配合，信息共享
　　
　　數據信息共享在應對緊急情況時顯得尤其重要，及時取得所需資料信息，迅速作出決策，就意味著能在最短的時間內控制事態的發展和損失的擴大。建議有條件的城市均應建立基礎設施地理信息系統和應急指揮調度信息系統，并實現各有關部門間有條件的信息共享。
　　
　　（四）應加強安全保障與應急體系建設的資金投入
　　
　　從長遠看，為保障城鎮供水安全，應當建立專項資金，專門用于城鎮供水日常安全保障與應急體系的建設，以保證在供水安全方面有持續穩定的投入。要在清楚地界定政府與企業各自職責的基礎上，由企業保證所需資金，除此之外的，則應當由政府投資。可以在水價內提取一定比例作為基金，即明確在水價內包含安全保障和應急處置資金，主要用于發生緊急情況或供水安全受到威脅時所必要的投入。
　　
　　（五）加強科研攻關
　　
　　建議設立以下課題進行專項研究：
　　
　　1、城鎮供水設施規劃設計安全指標體系（針對非傳統安全問題）；
　　
　　2、城鎮供水系統脆弱性評估；
　　
　　3、城鎮供水系統防范生化襲擊等關鍵技術研究；
　　
　　4、 國內外城鎮供水系統日常安全管理與應急體系建設比較；
　　
　　5、 城鎮供水安全保障及應急體系建設示范研究。